當前，機械式“按規(guī)定辦”的問題讓基層干部十分為難：基層干部在向上級請示時，有時會得到“按規(guī)定辦”之類的回復。無規(guī)矩不成方圓，依據(jù)法律規(guī)章和有關規(guī)定來治理公共事務本身并沒有錯。但是，“按規(guī)定辦”不能走向機械僵化。機械式“按規(guī)定辦”會滋生哪些基層治理頑疾？為何出現(xiàn)機械式“按規(guī)定辦”問題？何以有效破解機械式“按規(guī)定辦”難題？這些都是基層治理中亟須關注的現(xiàn)實問題。

我們先來看看機械式“按規(guī)定辦”滋生基層治理頑疾的問題。其一，它消解了基層治理效能。抓基層工作的根本目的在于提升基層治理效能。而實現(xiàn)這一目標，離不開各項政策文本的貫徹落實和基層干部的有效承接。但是，機械式“按規(guī)定辦”的做法與此相背離。一方面，它使上級政策在打太極式的推演中變形，得不到執(zhí)行落實。另一方面，它使基層干部不得不把大量的時間精力用來琢磨回復甚至等待命令，而不是認真思考如何解決實際問題。這在一些地方已出現(xiàn)了問題：有的地方囿于機械式“按規(guī)定辦”、等待上級命令，錯失了解決突發(fā)問題的最佳時機，造成了無以挽回的損失。

其二，它會滋生不作為、不擔當?shù)膯栴}。干事?lián)率歉刹康穆氊熕?，也是價值所在。有調研發(fā)現(xiàn)，有的機械式“按規(guī)定辦”是不作為、不擔當?shù)男伦兎N和官僚主義、形式主義的“擋箭牌”。在改革攻堅任務艱巨復雜的當前，面對各種層出不窮的新問題新現(xiàn)象，如果一味地表示“按規(guī)定辦”，極易導致問題難以推進，創(chuàng)新舉措難以作出。久而久之，就會衍生更多的不作為、不擔當行為。

(相關資料圖)

不可忽視的是，在現(xiàn)實中，還有多重因素誘發(fā)機械式“按規(guī)定辦”的問題。這首先體現(xiàn)在政策文本供給滯后或不明晰的問題上。公共政策的數(shù)量供給及其實施效度直接決定著基層治理效能。近年來，面對日漸增多且日趨復雜的公共事務，上級都在不斷加大基層治理的政策供給。但是，由于基層治理中的諸多問題具有不確定性，而且涉及層級多、牽扯面廣，從而導致一些政策文本往往是在新問題出現(xiàn)后才陸續(xù)出臺。這種滯后性的政策文本客觀上使上級在接到下級的請示報告后，無法迅速給出具有明確傾向性的解決方案，只能無奈地回復“按規(guī)定辦”。特別是對那些涉及開創(chuàng)性、系統(tǒng)性、集成性改革的問題，每項舉措可能都“牽一發(fā)而動全身”。為避免出錯，上級也不敢輕舉妄動，只好以“按規(guī)定辦”回復下級。

這其中還有下級請示報告的動機多元問題。一般來說，下級提出請示報告有解惑型請示、報備型請示、偷懶型請示、避責型請示等多種類型，這些類型的請示報告蘊藏著不同動機。比如，一些人在遇到問題時，直接把難題推給上級，希望上級直接給出指導意見甚至是現(xiàn)成的解決方案。對于這種請示報告，上級作出“按規(guī)定辦”的回復，本身就帶有批評及警示之意。這說明，不能貿然地將“按規(guī)定辦”的癥結都歸因于上級。

我們還要看到上下級雙方試圖規(guī)避責任的問題。責任政治是現(xiàn)代政治生活的本質要求。有權要擔責、失職則問責是現(xiàn)代政治的基本邏輯。但是，有些主體會根據(jù)自己的需要偏狹地選擇責任承擔方式。比如，有的下級為了規(guī)避獨自承擔責任，便通過請示報告的方式向上級請示處理意見，以此達到既化解基層治理難題又避免或者至少分擔問題處理不當而要承擔責任的目的。而上級也有同樣的考慮。面對下級不管大事小事都要“請示授權”的習慣性做法，便簡單回復要求下級“按規(guī)定辦”。其主要目的顯然也是分擔責任。

因此，我們要拿出具體的措施，來破解機械式“按規(guī)定辦”的難題，至少要從機制和操作兩個層面入手。在機制層面，要堅持激勵與約束并舉。

其一，提高政策供給水平。政策供給不足是基層治理頻繁出現(xiàn)機械式“按規(guī)定辦”難題的主要原因。因此，要根據(jù)不斷變化的時空環(huán)境，及時制定或修改現(xiàn)有的政策文本。特別是要在政策制定過程中，富有前瞻性地預判未來一段時間可能出現(xiàn)的問題及相應的應對策略。

其二，要健全完善容錯機制。一定程度上講，基層治理中的“按規(guī)定辦”難題與上級在容錯機制不完善的情況下不敢貿然行動密切相關。因此，要從明晰容錯機制的適用范圍、錯誤的研判標準、容錯的主要流程、后續(xù)跟進措施等方面作出完善，以容錯機制的有效落地消除上級作出“按規(guī)定辦”的思想顧慮。

其三，要建立責任追究機制。對于那些明顯不作為、不擔當?shù)入S意將“按規(guī)定辦”當作“擋箭牌”的行為，要根據(jù)規(guī)章予以問責，以形成有效震懾。

在操作層面，要堅持具體問題具體分析的原則?？砂凑找蚴露?、分類處理的原則對下級的請示報告作出回復。對于偷懶型請示，要根據(jù)相關政策給予明確回復，同時告知其認真研讀上級政策、提高業(yè)務能力；對于解惑型請示，該答疑解惑的要答疑解惑，該指正的要及時指正；對于明顯是規(guī)避責任的請示報告，則要根據(jù)權責分工作出解釋，引導下級根據(jù)職責權限作出決策；對于自己和下級都拿不準、確實屬于突破性的創(chuàng)新舉措，則可以通過邀請專家或第三方機構共同研討的方式來給出意見和建議。

（作者系江蘇省社科院廉政與治理研究中心研究員）